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浅析政府信息化建设引入第三方咨询的必要性

  • 2023-06-08
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信息化是当今世界发展的总体趋势,信息化政府的建设对于提高国民经济总体素质,提高现代化管理水平,加强政府监督、提高行政效率等又具有重要作用,而电子政务是实现政府信息化的表现。政府信息化指的是政府主导的信息化建设,主要包括信息网络基础设施、基础数据库、电子政务、公共领域信息化等方面。随着我国信息化工程的逐渐深入,随着信息化产品市场竞争日趋白热化,随着政府职能不断的转变,在信息化中介服务领域中产生了一种新型的服务模式——第三方信息化咨询服务。咨询服务机构是站在政府部门的角度,作为政府在信息化领域的顾问,与政府一起对信息化建设进行全面规划,并结合政府实际业务需求,对信息系统应用现状进行评估分析,提炼出政府信息化需求,并在此基础上形成政府的信息化总体规划,使之成为知道政府实施信息系统的行动指南,然后帮助政府进行可行性研究、整体规划、选型招标、实施监理和验收评估,伴随多层次的信息化培训和项目管理则贯穿始终。

近几年,我国电子政务取得了长足的进展,但也存在着不少问题,制约着我国电子政务的进一步发展。导致电子政务建设出现的种种根源是政府自身的一些缺陷:一是认识误区;二是自身IT力量不足;三是项目管理机制不完善。从西方等发达国家的建设经验表明,政府要克服自身这些缺陷必须引入第三方的咨询力量。

我国政府信息化发展的现状及趋势

我国政府信息化建设虽然起步相对较晚,但发展十分迅速。我国政府信息化工作起步于20世纪80年代中后期,沿着机关内部办公自动化--管理部门的电子化工程—“全面的政府上网工程”这条线展开,如今已取得重大进展。自1993年,国务院成立了国家经济信息化联席会议,开始实施了金桥、金关、金卡(“三金工程”)等信息化重大工程,为重点行业和部门传输数据和信息。1996年,国务院成立了国务院信息化工作领导小组,加强了对全国信息化工作的统一领导,大大推动了政府信息化建设。自1999年起,全国普遍实行了政府上网,“政府上网工程”标志着真正意义的电子政务活动在我国正式启动。2001年,国家信息化领导小组第一次会议作出了“中国建设信息化要政府先行”的重要决策,将“电子政府”建设列为国家信息化的首要工作。国家对政府信息化的空前重视,开辟了未来一段时间电子政务在我国的发展空间,为政府和企业搭起了共同发展的舞台。总的说来,中国的政府信息化进程共经历了四个阶段,即起步阶段,推进阶段,发展阶段,高速发展阶段。

政府信息化是个系统工程,是政府自身信息化和社会信息化互动的过程。政府信息化最本质的内涵是运用计算机技术和网络技术打破政府机关组织界限和层层审核的作业方式,超越时空地向全社会提供高效优质、规范透明和全方位的管理与服务。随着信息技术和网络技术的发展和政府重视程度的提高,我国的政府信息化建设已取得了重大进展。一是在以 “金”字头为代表的多项信息化工程取得了突破性进展。目前已发展到“十二金”。这一系列“金”字工程的建设大大推动了我国行业信息化水平的提高,同时也使得相关政府部门的电子政务发展得到了极大的推进。二是在政府上网工程方面。各类政府机构IT应用基础设施建设已经相当完备,网络建设在“政府上网工程”的推动下已获得了长足的进展。这两项工程都取得了一定的进展,在社会经济生活中产生了积极的影响。下图是,联合国公共经济与公共管理局把电子政务发展分为五个阶段,目前,我国电子政务发展处于第三个阶段。

总体来说,我国政府信息化经过近二十年的发展,已经取得了阶段性的成果,各类政府机构IT应用基础实施建设相对完备,网络建设在“政府上网工程”的推动下已获得较大的进展,但目前我国的政府信息化建设存在诸多突出的问题,如:很多项目实施质量达不到预期的要求;很多项目的实施不能按期完成;很多项目的实施费用超出预算;绝大多数项目对实施完成后的维护、修改、升级没有一个持续完善规划和预算计划;项目审批把关不严,低水平重复建设现象严重,等等。这些问题如找不到解决之道,中国政府的信息化建设将无法健康发展。导致政府信息化建设出现种种问题的重要原因之一,是我们对政府信息化建设的内涵、本质和发展规律认识不够透彻,甚至认识错误。西方发达国家的建设经验表明,政府要克服自身这些缺陷必须引入第三方的咨询力量。

因此,通过引入第三方咨询公司来提高包括信息化的决策者、建设者和应用者在内的全民信息化认识,进而提高信息化建设的成功率,加快政府信息化发展进程。

IT咨询框架及方法论

政府信息化咨询一般可分成政府信息化战略咨询、政府信息化规划、政府信息化管理咨询、政府信息化技术咨询四个方面,广义的政府信息化咨询还应包括政府信息化培训、政府信息化监理、政府信息化招标代理等。

政府信息化咨询内容及其分类

政府的信息化咨询内容可以从信息化建设的生命周期阶段考察政府信息化建设中哪些环节需要咨询。按照咨询内容其本身的性质和层次,我们将主要的政府信息化咨询分成五大类:政府信息化发展战略设计、政府信息化建设规划、政府信息化建设项目立项、政府信息化建设项目实施、政府信息化项目运行维护等五大类,分别对应咨询内容包括:信息化整体战略、专项战略;综合规划、专项规划;可行性论证、需求分析;实施规划与策划、项目招标代理;运行于维护体系设计、项目实施与应用绩效评估等咨询内容。

第三方咨询服务的特点和业务范围

第三方咨询服务,与传统的信息化产品和集成服务商的最大区别,在于他的独特性。主要体现在:第三方咨询不提供IT产品,与具体IT产品相关的实施和集成等服务;完全站在用户的角度,提供信息化的全程服务;主要价值体现,在于帮助客户提升信息化价值。这就决定了第三方咨询能够客观、公正地开展咨询服务,并在一定程度上克服政府信息化建设过程中出现的制约因素和自身缺陷。目前,第三方IT咨询业务主要围绕信息化战略规划、项目策划、可行性研究、整体规划、选型招标、实施监理、验收评估、信息化管理咨询等业务范围开展实施。

 IT咨询实施过程的方法论

在多年信息化建设和运营基础上,基于对已有行业知识、领域知识和成功案例的积累与重用,以及深度挖掘、价值发现、规划设计、持续改进,我们总结了信息化咨询实施方法论,在信息化咨询实施过程中,通过对信息化现状评估、需求分析、总体规划、系统规划、实施计划、投资估算及效益分析、IT治理及项目监理等实施步骤,并伴随IT战略目标和IT项目管理体系支撑,形成一个良性的循环,不断进行优化和改进,满足信息化咨询实际业务需要,从而推进政府信息化发展。

贯穿始终的IT项目管理

信息化项目管理是一项需要很高技巧的复杂工作,需要制定合理的实施计划、良好的组织管理、沟通、整合、强有力的成本、时间、质量、风险控制。在信息化项目管理中应当以人为本,而不能用想象的计划来硬套实际。信息化项目管理并不是僵硬的照计划行事,而是一场有计划的变革过程。

在政府信息化项目建设过程中,项目管理包含七大关键要素,分别是目标管理、项目管理、业务管理、技术管理、沟通管理、变革管理、知识管理。这七大要素并未包含项目管理的所有关键要素,而是在信息化建设过程中,我们基于信息化咨询实施方法论和咨询工具,总结提炼出来的对于大型信息化项目管理尤为关键的因素。该项目管理模型可以和目前广泛使用的“项目管理知识体系PMBOK”的9大知识领域结合使用,实现对信息化项目的有效管理。

在对政府信息化咨询服务的过程实际上是知识转移的过程,目前政府中十分缺乏既懂管理,又懂信息化的复合人才。在咨询的过程中通过培训、交流、调研等多种手段,帮助政府的管理人员树立信息化意识,培训政府信息化的人才。咨询项目过程中,顾问通过一些实用有效的管理工具和分析方法,可以迅速帮助顾问界定问题,分析问题,并提出问题的解决方案。在一个咨询项目之后,顾问所使用的工具和方法对于政府管理者的管理水平的提升还是大有裨益的。在咨询项目结束后,政府应该能够建立一个有一定经验和能力信息化项目团队。 

政府信息化建设引入第三方咨询的意义

在国外引入信息化咨询十分流行,从规划到实施、维护,咨询是全过程的。国外的实践经验表明,凡是比较成功的信息化建设都是非常重视信息化咨询,不论是企业信息化还是政府信息化,无一例外。目前,我国的信息化咨询市场刚刚起步,这也是由信息化建设的业主方存在的观念以及自身缺陷所决定的,绝大多数业主方存在诸如认识局限、IT力量不足、信息化管理机制不完善等问题,咨询可以帮助业主端正认识,可以弥补业主自身IT力量的不足,也可以帮助业主制定有效的一系列信息化管理制度。

在政府信息化战略、规划、管理、技术、培训、监理及招投标代理等各个层次中,政府信息化建设都存在旺盛的潜在需求。政府信息化的当务之急是,借助外部的客观、中立、第三方的信息化咨询机构的知识、经验和力量,切实把握和解决好信息化规划和建设过程中的一些带有规律性、普遍性和策略性的问题,以确保其信息化建设顺利进行并取得成功。以下是政府信息化项目建设中引入第三方咨询服务的意义。

克服信息化建设中政府自身的制约因素

政府信息化建设由于受自身因素制约而导致的种种问题,如前期需求不明确、要求不确切;中期质量不能把关;后期项目验收无能力等,最终的结果是大量的政府信息化建设项目质量不合格、超工期、超预算。政府自身主要的制约因素大致有三个方面:一是认识误区,如重硬轻软、重技术轻管理、重建轻用、重建设完善;二是自身IT力量不足;三是项目管理机制不完善。那么,政府引入第三方咨询服务的力量,可以帮助政府解除这些制约。

独立、公正、客观的提出解决方案

政府信息化建设的一个主要目标就是推进政府职能转变和政府机构改革,因此,政府信息化建设涉及到利益调整是必然的。政府信息化建设中诸如信息共享、政府业务流程再造、甚至办公自动化无不涉及大量的利益调整问题。作为独立第三方的咨询公司,由于没有任何利益的瓜葛,站在公正的立场上提出一个容易得到各方认可的、客观性更强的问题解决方案。借助第三方咨询公司,来解决一些内部无法调和的问题,进而加快政府信息化的进程。

以较低的代价获得专业化的服务

有些咨询服务的内容,如信息化规划、信息化项目需求分析等,政府自身并不是做不了,但所付出的代价往往比请咨询公司更大,而且效果难尽人意。咨询公司汇集了大量的专业和业界精英人才,有着与技术、管理和政府业务发展保持同步的优势,聘请咨询公司来完成同样的工作,实际上意味着政府可以实现以花费更少、历时更短、风险更小的方式获得专业化的服务。

综上所述,信息化咨询对政府信息化建设有着推进作用,是电子政务发展的助推剂,它将成为永续经营的内在驱动,让产生于过程中的问题,解决于过程中,是政府提高竞争力过程的得力助手和客观需求。政府信息化建设委托专业的第三方咨询服务,对政府信息化全过程进行科学、有效的指导管理,可以起到降低信息化建设风险、控制建设经费、保证进度和质量的作用。政府信息化建设的健康发展迫切需要中立、第三方的咨询服务商,帮助政府进行可行性研究、整体规划、选型招标、实施监理和验收评估,保护政府信息化投资,提高项目成功率。